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新增地方專項債發行破萬億,全部用于基礎設施建設

中國公路 999 2020年03月27日
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近日,據財政部經濟建設司一級巡視員宋秋玲介紹,疫情發生以來,財政部主要有三方面的工作,其一是新增地方政府債券。按照全國人大常委會的授權,經國務院批準已經提前下達了2020年新增的地方政府債券18480億,包括一般債券5580億,專項債12900億,專項債全部用于基礎設施建設。

3月20日,全國各地發行新增的地方政府債券已經達到14079億元,占提前下達額度的76%;其中一般債券3846億元,占69%;發行專項債券10233億,占79%。

一、專項債特點分析

1、發行時間提前,發行進度加快

對比去年發行進度看,今年專項債發行時間比2019年提早了19天,其中1月共發行了7850.64億元,創下歷史月度發行最高水平;2月受新冠肺炎疫情影響,一些省份調整了發行日期,共發行4379.22億元。

福盛德咨詢公司宏觀經濟首席經濟學家馮建林預測,疫情影響下積極財政政策將更為積極,預計一季度地方債將現同期最大發行量。而財政預算績效專委會副主任委員張依群則認為,今年地方專項債發行比往年提前,預計5月份、6月份可能會出現發債高峰。

截至3月20日,北京、天津、遼寧、寧波、福建、江西、廣東、四川、云南已全部完成了發行任務。

2、期限更加合理,撥款進度加快

長期債的占比超過八成,截至3月20日,地方政府債券平均發行的期限是16.2年,與往年相比債券的期限與項目建設和運營期限更加匹配。

截至目前已下達2020年中央基建投資對地方轉移支付資金進度比去年同期提高12.6個百分點。提前下達車購稅資金2500多億,港口建設費70多億,民航發展基金240多億,這些資金全部都用來支持公路、港口、航道、機場等公路基礎設施建設,同時提前撥付了中國鐵路集團總公司200多億促進鐵路建設復工復產。

3、全部用于基礎設施建設

截至3月20日,各地發行的新增專項債10233億元,全部用于鐵路、軌道交通等交通設施建設,還有生態環保、農林水利、市政和產業園區等領域的重大基礎設施項目。同時,各地用于符合條件的重大項目的資本金的債券規模達到1200億,這1200億可以帶動相當大的社會資本,擴大有效投資。

4、資本金的項目金額占比大幅上升

今年更多的專項債被用作資本金。這源于2019年9月,國常會明確要求提前下達專項債資金不得用于土儲和地產相關領域、置換債務及可完全商業化運作的產業項目,重點用于交通基礎設施、能源項目、農林水利、生態環保項目、民生服務、冷鏈物流設施、市政和產業園區基礎設施。

據海通固收統計,1月至2月共發行專項債362只,涉及基建項目2169個,涉及基建項目金額4865.8億元。其中9.9%的專項債被用作項目資本金(88個項目、483.5億元專項債),對比2019年下半年的1.3%,專項債作為資本金的項目金額占比大幅上升。

5、專項債對基建投資拉動作用有望增強

從資金投向來看,2020年1月到3月中旬的專項債較好地遵從了國務院的規定,資金投向主要集中在交通基礎設施、生態環保、市政建設、民生服務等方向,但仍有1%的專項債投向產業園區內的土儲與棚改項目。2019年專項債70%的資金投向土儲和棚改,因此專項債對基建投資拉動有限,今年專項債對基建投資拉動作用有望增強。

6、粵魯川發行規模居前

分地區來看,1-2月,廣東地區(除深圳市)地方債的發行規模最大,達到1474億元,其次是四川(901億元)、山東(855億元)、江西(747億元)等。

據悉,廣東省發行規模較大主要是源于廣東省粵港澳大灣區的建設。廣東省發行的專項債中,粵港澳大灣區類專項債占比48.1%。

二、專項債與大基建

受疫情影響,我國宏觀經濟下行壓力加大,基建投資被視為穩投資、穩增長的重要工具。而對于基建投資的資金來源,專項債被視為重要渠道。

專項債將保障重點項目的資金需求,對當前穩投資、擴內需、補短板發揮杠桿作用。多家機構預測,2020年政府新增專項債規模將大幅擴容以撬動傳統基建和新基建。

一位財政部專家透露,“專項債+市場化融資”能起到“四兩撥千斤”的作用,預計2020年新增3.5萬億元的專項債,將撬動5萬億元左右的基建投資。

1、專項債拉動基建提速

我國從2015年正式發行專項債券,當年發行規模為959億元。之后逐年提高,2017年新增地方專項債規模7937億元,在2018年增至1.35萬億元,2019年又提升至2.15萬億元。在2019年3.08萬億元的地方政府新增債券中,新增專項債劵占比近70%。

2018年以前,我國基建投資增速連續多年都保持在15%以上,但2018年基建投資增速卻下滑至3.8%。2019年固定資產投資增速5.4%,其中,基建投資增速3.8%。

2019年9月,國務院常務會議在提前下達2020年部分新增專項債的同時,還明確提出“專項債資金不得用于土地儲備和房地產相關領域”,這意味著,提前下達的1萬億元新增專項債將主要用于基建相關項目。

在部分地方省份已經公布的2020年1-2月新增專項債募集資金用途中,與基建相關已經大幅提升至80%左右。主要是投入鐵路、公路、軌道交通等傳統基建領域,以及5G、人工智能、工業互聯網、智慧城市等新型基建領域。

2、專項債如何發力?

前述財政部專家表示,盡管國務院已經允許專項債作為項目資本金,并擴大項目范圍、下調部分項目資本金比例,但由于專項債匹配難度大,社會融資占比較低,專項債對基建的撬動作用仍有限。

這是由于前兩三年,新增專項債資金絕大部分流入土地儲備和棚改項目,僅有少部分投資到基建項目。比如,2019年截至9月底,新增專項債中大約有70%投向土地前期開發整理和棚戶區改造,真正投資到軌道交通、收費公路、機場、水利、醫療、教育等基建相關領域的專項債僅為25%左右。

今年,我國政府提前下達2020年新增限額,可作項目資本金、加快項目申報等措施使專項債券明顯發力。

3、“PPP+專項債”融合之路

PPP 與專項債在項目資金籌措方面發揮著相似的作用,但兩種模式應用的范圍存在差異。

PPP模式下,社會資本方是項目的主要參與主體,負責項目投融資、建設、運營等全壽命周期的工作,政府方僅需要通過績效考核等方式對其進行監督,這種模式市場化程度較高,但 PPP 模式因為合作范圍復雜、合作期限長,因此項目推進過程中會存在大量不確定性風險,且對社會資本方的投融資能力、建設運營能力等要求比較高。

專項債則更注重發揮項目資金籌措的作用,且以政府方作為發行主體,待債券資金到位后再進行下一步的建設運營工作,市場化程度較低。但專項債券的資金成本較低,資金申請周期較短,項目融資效率會較高。

因此,多位專家建議,應該尋找到 PPP 與專項債兩種模式的融合之道。

武漢大學PPP研究中心主任劉窮志、山西萬方建設工程項目管理咨詢有限公司副總經理連國棟也建議,相關部門盡快推進PPP項目和專項債項目的結合模式。張依群表示,將PPP與專項債結合,既可以借鑒PPP的經驗提高投資效率,又可以吸收專項債的優勢解決融資難問題,符合高質量發展的要求。建議加快推進PPP與專項債的結合。

財政部副部長鄒加怡2019年10月底曾表示,相關部門將探索PPP與專項債的融資功能有機結合。

4、專項債改革提速

2019年初以來,在國家政策層面上,一直在推進專項債券管理制度改革。

2019年6月上旬,中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》要求地方政府必須將專項債券嚴格落實到實體政府投資項目,不得將專項債券作為政府投資基金、產業投資基金等各類股權基金的資金來源,不得通過設立殼公司、多級子公司等中間環節注資,避免層層嵌套、層層放大杠桿。

2019年9月4日國務院常務會議明確提出,新增專項債資金將不得用于土地儲備和房地產相關領域、置換債務以及可完全商業化運作的產業項目;發行新增專項債要向手續完備、前期工作準備充分的項目傾斜,防止一哄而上,確保項目建設取得實效。凡此種種,都涉及到進一步嚴格規范專項債的發行和使用管理。

2019年11月27日,就在財政部公布已將1萬億元的2020年新增專項債提前下達的同時,國務院對外頒布了《關于加強固定資產投資項目資本金管理的通知》,其中明確,將港口、沿海及內河航運項目的最低資本金比例由25%調整為20%;對于公路(含政府收費公路)、鐵路、城建、物流、生態環保、社會民生等領域的補短板基礎設施項目,在投資回報機制明確、收益可靠、風險可控的前提下,可以適當降低項目最低資本金比例,但下調不得超過5個百分點。該文件較大幅度下調部分基建項目的資本金,其意圖重在解決基建項目資本金不足的問題。在一定程度上,這將有望促使2020年基建投資增速逐步回升。

2019年12月17日,中國國債協會聯合中國銀行、中國建設銀行、中國交通銀行舉辦了一場專項債研討會。財政部原部長樓繼偉表示,一些地方“公共工程過度超前,一些專項債不對應有適當收益的公共性項目。對改善基礎設施并無多少好處,為后代納稅人造成了不合理負擔。”

在中國國債協會聯合中國銀行、中國建設銀行等部門舉辦專項債研討會之前,中國財政部聯合中央財經大學等方面也舉辦了一場相關專項債管理制度改革的討論會。國家發改委財金司財政處處長關鵬在本次討論會上表示,所有專項債項目既要符合國家重大戰略要求,也要確保實現收益與融資自求平衡。

此外,2018年始,我國政府就開始頻繁從金融系統抽調高級干部“空降”省市自治區,擔任副省長。

2018年以來,隨著經濟下行壓力加大,許多地方政府層面的隱性債務成為金融風險防控焦點,與此同時,債券違約、P2P亂象也在考驗著地方政府的協調處置能力。在此大背景下,安排十多名“金融副省長”,一方面是促進金融機構與地方政府戰略合作,盤活地方存量資源,確保地方經濟發力穩增長;另一方面,也是為了防范化解金融風險。

發布人:PPP服務平臺
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